D.lgs. 180 e 181 del 16 novembre 2015: le nuove regole sulle crisi bancarie

La crisi finanziaria, che ha colpito il mondo in un drammatico crescendo a partire dall’estate del 2007, ha messo in evidenza la mancanza, nei paesi più avanzati, di regole che consentissero di affrontare con rapidità ed efficacia la crisi delle banche. Messi di fronte all’alternativa fra salvare le proprie banche con denaro pubblico e lasciarle fallire, scatenando il panico come era accaduto con Lehman Brothers e mettendo in ginocchio l’economia reale, i governi di Stati Uniti, Germania, Francia, Regno Unito, Paesi Bassi, Belgio e di molti altri paesi scelsero la seconda strada.

In conseguenza delle dure lezioni così apprese, è iniziato un movimento globale dei regolatori che, a partire dal Financial Stability Board e passando per l’Unione europea, ha portato all’emanazione di un complesso di regole in materia di crisi bancarie ispirate a tre principi:

1) pianificazione: devono essere attentamente pianificate le azioni da intraprendere in caso di crisi:

a) dal lato della banca, mediante “piani di risanamento” da far scattare rapidamente in caso di peggioramento della situazione;

b) dal lato dell’autorità chiamata a gestire l’eventuale dissesto, con “piani di risoluzione”, cioè programmi da mettere in atto qualora la banca cada o stia per cadere a breve in stato di dissesto, finalizzati a consentire un’ordinata gestione della situazione;

2) intervento precoce: in caso di situazione di crisi, ma non ancora di dissesto, devono essere disponibili strumenti di intervento precoce da parte dell’autorità che vigila sulla stabilità della banca;

3) “risoluzione” (nuovo termine con cui si indica l’ordinata gestione del dissesto dell’intermediario): in caso di dissesto vero e proprio, devono essere disponibili strumenti che, qualora la liquidazione della banca possa avere un impatto sistemico (cioè avere ripercussioni sull’economia reale), consentano di garantire la continuità delle sue funzioni essenziali senza ricorso, o con un ricorso limitato, a fondi pubblici o ad aiuti esterni.

In quest’ottica, l’Unione europea ha emanato la direttiva 59/2014/UE, detta anche Bank Recovery and Resolution Directive, o BRRD. La sua attuazione in Italia è avvenuta, con alcuni mesi di ritardo sul termine di recepimento del 31 dicembre 2014, mediante l’emanazione di due decreti legislativi gemelli, i d.lgs. 16 novembre 2015, nn. 180 e 181.

Il d.lgs. 181/2015: l’adeguamento del Testo unico bancario

Il d.lgs. 181/2015 adegua il Testo unico bancario alla direttiva, come segue:

a) impone a tutte le banche di adottare un piano di risanamento, individuale o di gruppo, che individui le misure che la banca intende adottare al fine di riequilibrare la sua situazione patrimoniale e finanziaria qualora in futuro essa subisse un significativo deterioramento (nuovi artt. 69-ter ss.);

b) prevede che le varie entità di un gruppo possano stipulare accordi finalizzati al sostegno finanziario nell’eventualità di una crisi, e che possano comunque prestarsi tale sostegno (nuovi artt. 69-duodecies ss.);

c) prevede penetranti poteri della Banca d’Italia in caso di peggioramento della situazione della banca (c.d. poteri di intervento precoce, ricordati sopra), consistenti nel potere di impartire ai suoi organi l’ordine di attuare le misure del piano di risanamento o di negoziare accordi con i suoi creditori (nuovi artt. 69-noviesdecies ss.), o nel potere di rimuovere i suoi amministratori, organi di controllo o dirigenti apicali (art. 69-vicies-semel);

d) prevede alcuni adeguamenti (non particolarmente significativi) alle procedure di amministrazione straordinaria e liquidazione coatta amministrativa delle banche, già previste dal TUB (rispettivamente, artt. 70 ss. e artt. 80 ss.

Il d.lgs. 180/2015: le nuove regole sulla “risoluzione” delle banche

Il d.lgs. 180/2015 detta invece un complesso di regole del tutto nuove.

Esso prevede in primo luogo che la Banca d’Italia studi la situazione di ogni banca, preparando un piano d’azione definito, come già detto, “piano di risoluzione”, per l’eventualità che essa cada in stato di dissesto (artt. 7 ss.). Tale piano ha la funzione di consentire alla Banca d’Italia di affrontare la crisi, nel momento in cui dovesse presentarsi, senza essere colta di sorpresa e in modo efficace, in relazione alle peculiarità della singola banca o del singolo gruppo bancario (dimensione, caratteristiche di business, interconnessione con altri intermediari finanziari, ecc.).

Il cuore della normativa, tuttavia, è la disciplina della risoluzione vera e propria (artt. 17 ss.). Essa prevede che in caso di dissesto di una banca, non superabile in tempi brevi mediante interventi di mercato (aumenti di capitale, dismissioni, ecc.) o azioni di forza (quelle sopra viste, consentite dal TUB), la Banca d’Italia debba, nell’ordine (artt. 20 ss.):

1) svalutare le azioni e gli strumenti di capitale (obbligazioni subordinate), fino a coprire le perdite, e quindi convertire il residuo delle obbligazioni subordinate in capitale fino a ripristinare il patrimonio di vigilanza necessario perché la banca possa operare;

2) qualora ciò non sia sufficiente, effettuare una scelta fondamentale:

a) aprire la procedura di risoluzione, quando ciò sia necessario ad assicurare la continuità delle funzioni essenziali, a tutelare i depositanti e gli investitori protetti da sistemi di garanzia o di indennizzo, a ridurre l’onere a carico delle finanze pubbliche (artt. 21);

b) aprire invece la normale procedura di liquidazione coatta amministrativa prevista dal TUB, ogniqualvolta non vi sia pericolo per gli interessi di cui alla precedente lettera a).

La procedura di risoluzione, in sostanza, sottrae la banca in dissesto alla procedura di insolvenza normalmente prevista, e ciò al fine di ridurre il rischio sistemico e i costi per i creditori e per la collettività.

Il punto fondamentale, dunque, è capire quali sono gli strumenti che consentono alla risoluzione di operare più efficientemente della liquidazione coatta amministrativa. Si tratta di strumenti, in larga parte nuovi, che permettono di operare sia sull’attivo e sull’azienda, trasferendoli rapidamente a terzi, sia sul passivo, riducendolo al fine di coprire le perdite e ripristinare il patrimonio necessario perché la banca possa operare. Essi sono, principalmente:

1) lo strumento della cessione di tutte le attività e le passività, o parte di esse, a terzi o a un ente-ponte, che li rilevano assicurando la continuità dell’attività bancaria;

2) il bail-in, che appunto incide sul passivo, cancellando le azioni, gli strumenti finanziari e i debiti nella misura necessaria per conseguire gli obiettivi della risoluzione.

Con il bail-in, le perdite della banca sono poste a carico dei suoi azionisti e dei suoi creditori, e non a carico di terzi (tipicamente, altre banche o la fiscalità generale). Se ad esempio la banca, per poter operare, deve avere un patrimonio di +10 e ha invece un deficit (cioè ha un attivo inferiore ai debiti) di ‒100:

- si eliminano gli azionisti;

- si riducono di 100 i diritti dei creditori, secondo il loro ordine di soddisfazione (da quelli subordinati a quelli via via più garantiti), riportando il passivo della banca ad un valore uguale al suo attivo;

- così azzerato il deficit, si converte un’altra parte delle pretese dei creditori (sempre rispettando la gerarchia), facendoli diventare azionisti nella misura necessaria a ripristinare il patrimonio di 10, che occorre alla banca per operare. Se invece la banca ha solo un patrimonio insufficiente, ma non un deficit, allora gli azionisti vengono diluiti ma non eliminati. Si tratta di un salvataggio interno della banca in crisi, contrapposto a quello fatto con i soldi dei contribuenti (che viene comunemente definito bail-out).

Lo strumento dell’ente-ponte è stato immediatamente utilizzato, il 22 novembre 2015, per la risoluzione di quattro banche, trasferendo, nel giro di poche ore, tutte le loro attività (ad eccezione dei crediti in sofferenza) e tutte le loro passività (ad eccezione delle obbligazioni subordinate, cioè le più rischiose), a quattro nuove società. Il bail-in entrerà invece in vigore dal 1° gennaio 2016.

Altre considerazioni e prospettive future. Per le banche e i gruppi più grandi dell’Eurozona, assoggettati a vigilanza della BCE, e per tutti i gruppi transnazionali con sedi nell’Eurozona, le nuove regole verranno applicate non dalla Banca d’Italia, ma dal neocostituito Single Resolution Board con sede a Bruxelles. Gran parte delle nuove regole, inoltre, si applicano anche alle SIM e agli altri intermediari finanziari.

L’intervento è tecnicamente complicatissimo, e vi sono poi ulteriori elementi che dovrebbero farlo funzionare a dovere (in primis, il fondo di risoluzione finanziato dalle banche, che mira a fornire risorse alla gestione della crisi, e il fondo di garanzia dei depositi). Al di là dei dettagli tecnici e dei rilevanti spunti innovativi, occorre tuttavia tentare di individuare gli obiettivi della nuova normativa. Essi sono in sostanza due:

1) ridurre la possibilità che si verifichi una crisi bancaria. In questo i due decreti legislativi in commento costituiscono solo l’ultimo di una serie di vari interventi che, a questo scopo, hanno incrementato i requisiti patrimoniali perché le banche possano operare, hanno uniformato a livello europeo le regole in materia di valutazioni (ad esempio, dei crediti), hanno accentrato nella BCE la vigilanza delle banche e dei gruppi più significativi dei 19 paesi dell’Eurozona e hanno dotato le autorità di vigilanza dei singoli paesi di incisivi poteri di intervento sull’autonomia delle banche (da ultimo, in Italia, con il d.lgs. 12 maggio 2015, n. 72, che ha modificato il TUB);

2) consentire che, qualora si verifichi, la crisi venga gestita con il minimo impatto per i clienti e i creditori della banca e, possibilmente, senza costi per i contribuenti.

Se tutto questo funzionerà, sarà l’esperienza a dirlo. Non si può tuttavia rimpiangere un passato in cui nessuno subiva perdite dal dissesto di una banca: ciò accadeva, infatti, perché gli sportelli bancari avevano un alto valore di mercato e potevano essere venduti ad altre banche, e perché le risorse mancanti venivano prelevate dai contribuenti, aumentando così il debito pubblico. Queste condizioni non ci sono più: le banche chiudono i propri sportelli, figuriamoci se ne acquistano altri, e il debito pubblico è al limite della sostenibilità.

La conseguenza è che le banche sono divenute imprese (quasi) come le altre, e possono fallire. Quando ciò accade, c’è sempre qualcuno che perde. Le nuove regole cercano di ridurre quella perdita al minimo

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fonte: www.quotidianogiuridico.it