D.L. immigrazione in G.U.: un intervento eminentemente “giudiziario” e “processuale”

Per fronteggiare l’emergenza immigrazione il Governo ha adottato il D.L. 17 febbraio 2017, n. 13, pubblicato nella G.U. n. 40 della stessa data: un articolato e complesso provvedimento che incide non soltanto, ma soprattutto sugli istituti processuali. In questo commento a prima lettura si cercheranno di evidenziare le novità più rilevanti.
Come emerge dal suo titolo, “Disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazione, nonché per il contrasto dell’immigrazione illegale”, la principale finalità perseguita dal D.L. n. 13/2017 è cercare di risolvere le conseguenze che i crescenti flussi immigratori hanno sul carico di lavoro dei già assai oberati uffici giudiziari italiani.
Costituisce, infatti, circostanza ben nota a chi si occupa di giustizia civile che, negli ultimi anni, il numero di procedimenti giurisdizionali instaurati in materia di immigrazione, ed in particolare di protezione internazionale, è aumentato in modo esponenziale.
Ad un problema di ordine “processuale” non si può dare che una risposta “processuale” e in questa prospettiva si può comprendere la quasi totalità delle previsioni di cui ai 23 lunghi articoli (molti dei quali di modifica di disposizioni legislative previgenti) del D.L. n. 13/2017.
Le misure non relative al processo
Come accennato, alcune (residuali) disposizioni non attengono né direttamente né indirettamente all’attività giurisdizionale.
Tra queste, senza alcuna pretesa di esaustività, si segnalano in particolare all’attenzione:
- l’art.8, comma 1, lett. d), che introduce nel d.lgs. 18 agosto 2015, n. 142, un nuovo art. 22-bis,che demanda ai prefetti il compito di promuovere, d’intesa con i Comuni “ogni iniziativa utile all’implementazione dell’impiego di richiedenti protezione internazionale, su base volontaria, in attività di utilità sociale in favore delle collettività locali, nel quadro delle disposizioni normative vigenti”;
- l’art. 9, lett. b), che modifica l’art. 29, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, da un lato, stabilendo che “La domanda di nulla osta al ricongiungimento familiare, corredata della documentazione relativa … è inviata con modalità informatiche allo Sportello unico per l’immigrazione presso la prefettura – ufficio territoriale del Governo competente per il luogo di dimora del richiedente, il quale, con le stesse modalità ne rilascia ricevuta” e, dall’altro lato, dimezzando il relativo termine (da 180 a) 90 giorni entro cui la p.a. si deve pronunciare;
- l’art. 17, che inserisce nel D.Lgs. n. 286/1998 un nuovo art. 10-ter, in forza del quale “Lo straniero rintracciato in occasione dell’attraversamento irregolare della frontiera interna o esterna ovvero giunto nel territorio nazionale a seguito di operazioni di salvataggio in mare”, nonché rintracciato “in posizione di irregolarità sul territorio nazionale” è sottoposto alle “operazioni di rilevamento foto dattiloscopico e segnaletico” previste dal Reg. UE 26 giugno 2013, n. 603/2013, artt. 9 e 14;
- l’art. 18, che introduce nell’art. 12, D.Lgs. n. 286/1998, un nuovo comma 9-septies, ai sensi del quale “Il Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell’interno assicura, nell’ambito delle attività di contesto dell’immigrazione irregolare, la gestione e il monitoraggio con modalità informatiche, dei procedimenti amministrativi riguardanti le posizioni di ingresso e soggiorno irregolare anche attraverso il Sistema Informativo Automatizzato”, prevedendo la creazione delle necessarie interconnessioni con il Centro elaborazione dati interforze con il Sistema informativo Schengen, il Sistema Automatizzato di Identificazione delle Impronte ed il Sistema gestione accoglienza del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione;
- l’art. 19, che: - - sostituisce la denominazione, ex art. 14, D.Lgs. n. 286/1998, “centro di identificazione ed espulsione” con la più rassicurante formula di “centro di permanenza per i rimpatri” (co. 1); - - introduce la possibilità che “il periodo massimo di trattenimento dello straniero all’interno del centro di permanenza per i rimpatri”, fissato dall’art. 14, comma 5, cit., in 90 giorni, possa essere prorogato “di ulteriori 15 giorni, previa convalida da parte del giudice di pace, nei casi di particolare complessità delle procedure di identificazione e di organizzazione del rimpatrio” (comma 2, lett. a); - - stabilisce che ove venga disposta, ai sensi dell’art. 16, D.Lgs. n. 286/1998, l’espulsione dello straniero a titolo di sanzione sostitutiva o alternativa alla detenzione, “quando non è possibile effettuare il rimpatrio dello straniero per cause di forze maggiore, l’autorità dispone il ripristino dello stato di detenzione per il tempo strettamente necessario all’esecuzione del provvedimento di espulsione”.
Da ultimo, tra le disposizioni degne di essere ricordate sono gli artt. 12, 13 e 14, che prevedono l’assunzione, rispettivamente:
- fino al limite complessivo di 250 unità di personale a tempo indeterminato per l’Amministrazione civile dell’Interno da destinare agli uffici delle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale e della Commissione nazionale per il diritto di asilo;
- di un numero massimo di 60 funzionari delle professionalità: - - giuridico pedagogico, - - di servizio sociale, - - di mediatore culturale per il Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità del Ministero della giustizia;
- fino a 10 unità di personale a contratto a tempo determinato da destinare nelle rappresentanze diplomatiche e negli uffici consolari italiani nel continente africano.
Nessun incremento di organico è, invece, previsto per la magistratura ordinaria, nonostante la contestuale istituzione presso 14 tribunali ordinari delle nuove ...
Sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea
Queste, infatti, sono istituite, come precisato dall’inciso finale dell’art. 1, “senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica né incrementi di dotazioni organiche” (per tacere di limitati stanziamenti previsti dagli artt. 2, comma 3, e 11, comma 3, non tanto per la loro “istituzione”, ex lege “a costo zero”, ma per il loro funzionamento).
Il coordinato disposto degli artt. 2 e 11 lascia sostanzialmente “carta bianca” al C.S.M. sia per l’organizzazione delle nuove sezioni, sia in larga misura per l’individuazione dei magistrati da assegnare alle medesime (viene infatti stabilito che il C.S.M. predisponga un “piano straordinario di applicazioni extradistrettuali” che coinvolga “fino a un massimo di venti unità”).
Con specifico riguardo alla futura composizione delle neo-istituite sezioni specializzate l’art. 2:
- da un lato, al primo comma, prevede che queste siano composte da “magistrati dotati di specifiche competenze”, dando preferenza ai magistrati che siano già stati addetti alla trattazione dei procedimenti della loro competenza per materia per almeno due anni o che abbiano partecipato ai corsi di formazione organizzati dalla Scuola Superiore della Magistratura in collaborazione con l’ufficio europeo di sostegno per l’asilo e con l’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati e che abbiano conoscenza della lingua inglese;
- dall’altro, al secondo comma, consente che la già richiamata adottanda delibera del C.S.M. possa derogare “alle norme vigenti relative al numero dei giudici da assegnare alle sezioni” (sicché a ciascuna sezione specializzata potrà essere assegnato anche un numero di giudici inferiore a quello di 5, stabilito dall’ultimo comma dell’art. 46, ord. giud.).
Come accennato, il D.L. prevede che il C.S.M. predisponga un piano straordinario di applicazioni extradistrettuali per coprire l’assegnazione dei magistrati alle nuove sezioni specializzate: all’evidente fine di rendere più appetibile l’applicazione extradistrettuale, l’art. 11, comma 3, attribuisce al “magistrato applicato a seguito della propria manifestazione di disponibilità” due rilevanti benefici: - da un lato, il “diritto, ai fini di futuri trasferimenti, a un punteggio di anzianità aggiuntivo pari a 0,10 per ogni otto settimane di effettivo esercizio di funzioni”; - dall’altro lato, il diritto “alla misura del 50 per cento dell’indennità di cui all’art. 2, L. 4 maggio 1998, n. 133, e successive modificazioni” (cioè l’indennità spettante al magistrato per il [diverso] caso di trasferimento d’ufficio).
Competenza per materia delle sezioni specializzate
E’ la rubrica dell’art. 3, i cui commi 1 e 2 devolvono alla cognizione esclusiva delle sezioni specializzate le controversie:
- “in materia di mancato riconoscimento del diritto di soggiorno sul territorio nazionale in favore dei cittadini degli altri Stati membri dell’Unione Europea o dei loro familiari di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30”;
- “aventi ad oggetto l’impugnazione del provvedimento di allontanamento dei cittadini degli altri Stati membri dell’Unione europea o dei loro familiari per motivi imperativi di pubblica sicurezza e per gli altri motivi di pubblica sicurezza di cui all’articolo 20 del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30, ovvero per i motivi di cui all’articolo 21 del medesimo decreto legislativo, nonché per i procedimenti di convalida dei provvedimenti previsti dall’articolo 20-ter del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30”;
- “in materia di riconoscimento della protezione internazionale di cui all’articolo 35 del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25, per i procedimenti per la convalida del provvedimento con il quale il questore dispone il trattenimento o la proroga del trattenimento del richiedente protezione internazionale, adottati a norma dell’articolo 6, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, e dell’articolo 10-ter del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, come introdotto dal presente decreto, nonché dell’articolo 28 del regolamento UE n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, nonché per la convalida dei provvedimenti di cui all’articolo 14, comma 6, del predetto decreto legislativo n. 142 del 2015”;
- “in materia di riconoscimento della protezione umanitaria nei casi di cui all’articolo 32, comma 3, del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25”;
- “in materia di diniego del nulla osta al ricongiungimento familiare e del permesso di soggiorno per motivi familiari, nonché relative agli altri provvedimenti dell’autorità amministrativa in materia di diritto all’unità familiare, di cui all’articolo 30, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286”;
- “in materia di accertamento dello stato di apolidia”;
Da ultimo, l’art. 3, comma 3 (con una formula che ricalca quella dell’art. 3, D.Lgs. 27 giugno 2003, n. 168, in materia di sezioni specializzate in materia di impresa o c.d. “tribunale delle imprese”) stabilisce che le sezioni specializzate in materia di immigrazione conoscono altresì “le cause e i procedimenti che presentano ragioni di connessione” con quelli sopra richiamati.
Competenza territoriale delle sezioni
E’ la rubrica dell’art. 4, che divide il territorio nazionale in 14 circondari, tante quante sono le nuove sezioni specializzate.
Posto che queste sono istituite soltanto presso i tribunali ordinari individuati secondo l’insondabile discrezionalità del legislatore in quelli di Bari, Bologna, Brescia, Cagliari, Catania, Catanzaro, Firenze, Lecce, Milano, Palermo, Roma, Napoli, Torino e Venezia, conseguentemente, anche i loro ambiti territoriali non soltanto non appaiono rispondere a nessun chiaro disegno sistematico, ma perfino sono determinati attraverso il ricorso a criteri diversi: viene fatto indistintamente riferimento ora ai distretti di corte d’appello, ora alle regioni, ora alle province, ora alla combinata coniugazione di questi criteri (ad esempio, ai sensi dell’art. 4, comma 1, lett. h, la sezione specializzata di Lecce ha giurisdizione per il “territorio della Regione Basilicata e del distretto della Corte di appello di Lecce”).
Vale, peraltro, osservare che, salve le controversie in materia di accertamento dello stato di apolidia (per le quali, ex art. 4, comma 5, si deve aver riguardo al luogo in cui l’attore ha la dimora) la quasi totalità delle controversie devolute alla cognizione delle nuove sezioni specializzate è di carattere impugnatorio di provvedimenti amministrativi, sicché può auspicarsi che quella che a un lettore affrettato pare essere una disordinata distribuzione frutto del caso, sia in realtà la consapevole scelta, risultato di un’analisi del numero di procedimenti instaurati in queste materie nei diversi ambiti territoriali e della collocazione dei centri (secondo la nuova denominazione) di permanenza per i rimpatri, in modo da assicurare la massima efficienza possibile.
Composizione della sezione specializzata in materia di immigrazione
E’ sicuramente funzionale a conseguire la maggiore capacità di smaltimento dei carichi di lavoro la previsione di cui all’art. 3, comma 4, che, in deroga all’art. 50-bis c.p.c., prevede che la sezione specializzata giudichi “in composizione monocratica”.
Le novità relative alle regole processuali da osservarsi nelle controversie di competenza delle sezioni specializzate
Rappresentano, come anticipato, la parte più consistente delle nuove norme di cui al D.L. n. 13/2017.
Gli angusti limiti del presente lavoro, però, non ne consentono l’esame dettagliato.
Gli aspetti più qualificanti e che non si può omettere di citare sono:
- la semplificazione delle forme di notificazione, attraverso soprattutto la possibilità che la notificazione sia eseguita per via telematica (art. 6, co. 1, lett. a);
- la previsione che il colloquio personaleex art. 14 d.lgs. n. 25/2008 venga non più soltanto trascritto in italiano, ma anche (necessariamente) “videoregistrato con mezzi audiovisivi” in modo che copia informatica del file contenente la video registrazione sia resa disponibile all’autorità giudiziaria in caso di ricorso in sede giurisdizionale;
- la radicale riformulazione del rito applicabile alle controversie in materia di riconoscimento della protezione internazionale.
A questo specifico riguardo, viene abbandonato il modello previsto dall’abr. art. 19, D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150, del procedimento sommario di cognizione a favore di un procedimento, per così dire, “liberamente ispirato” a quello in camera di consiglio previsto dagli artt. 737 e ss. c.p.c.
In questo speciale procedimento giurisdizionale, infatti, normalmente non verrà neppure celebrata neppure un’udienza di comparizione delle parti: questa infatti sarà fissata esclusivamente quando:
- da un canto, il giudice: - - “visionata la videoregistrazione … ritiene necessario disporre l’audizione dell’interessato; - - “ritiene indispensabile richiedere chiarimenti alle parti; - - “dispone consulenza tecnica ovvero, anche d’ufficio, l’assunzione di mezzi di prova” (art. 35, comma 10);
- dall’altro canto: - - “la videoregistrazione non è resa disponibile”; - -“l’impugnazione si fonda su elementi non dedotti nel corso della procedura amministrativa di primo grado”.
Il contraddittorio viene assicurato in via meramente documentale attraverso lo scambio di atti scritti.
Il procedimento si conclude con decreto, reso (entro quattro mesi dalla presentazione del ricorso) “sulla base degli elementi esistenti al momento della decisione”, non reclamabile, ma suscettibile di essere impugnato con ricorso per cassazione entro 30 giorni dalla comunicazione del decreto a cura della cancelleria.

Fonte: www.quotidianogiuridico.it/D.L. immigrazione in G.U.: un intervento eminentemente “giudiziario” e “processuale” | Quotidiano Giuridico