Quale art. 18 dello Statuto dei lavoratori per il pubblico impiego

La velocità della rete ha dato immediatamente notorietà ad una sentenza della Cassazione (n. 24157 del 2015), facendo intendere che la “legge Fornero” si applicherebbe ai dipendenti pubblici per rendere facili i licenziamenti. Si sono creati allarmismi vari e contrapposti. La sentenza 24157 del 2015 contiene però solo quatto righe generiche, che non meritano la notorietà ed in definitiva non dicono nemmeno quel che s’è fatto credere. Sembra però che la sentenza della Cassazione sia riuscita a smuovere l’astensionismo ambiguo e che, proprio per essa, sia nata l’intenzione di emanare una legge per affermare espressamente l’inapplicabilità ai dipendenti pubblici delle leggi sui licenziamenti previste per i lavoratori privati.

Con la straordinaria velocità della rete, martedì 1° dicembre 2015 è circolata la notizia che la Cassazione, con la sentenza n. 24157 del 26 novembre 2015, avrebbe affermato drasticamente l’applicabilità totale al pubblico impiego della “legge Fornero” e quindi, come conseguenza naturale, anche del Jobs Act, nelle parti in cui è stato modificato il famoso art. 18 dello Statuto dei lavoratori sui licenziamenti. In tal modo molti e non pochi, con presupposta autorevolezza, hanno affermato che i pubblici dipendenti saranno licenziati perdendo il posto, nonostante l’illegittimità del licenziamento, solo dietro il pagamento di una piccola somma. La velocità ha causato una generalizzazione sbagliata, dato che il caso era speciale sia per la procedura, sia, come si vedrà, in quanto riguardante un dirigente.

Non è vera sia la prima che la seconda affermazione. Non è vero che la Cassazione avrebbe detto drasticamente che l’«art. 18 St. lav.», riformato dalla “legge Fornero” (art. 1 comma 42 della L. 28 giugno 2012, n. 92), sarebbe applicabile al pubblico impiego, né tanto meno che in tal modo l’«art. 18» sarebbe applicabile nella totalità al pubblico impiego nel testo riformato ancora dal Jobs Act con il decreto sulle «tutele crescenti» (art. 3 del D.Lgs. 4 marzo 2015, n. 23); non è vero che, di per sé, la “riforma Fornero” ed il Jobs Act renderebbero libero il licenziamento solo dietro il pagamento di una somma. Tanto è bastato, però, per creare allarmismi.

Quattro righe precedute da un categorico «è innegabile»

Effettivamente la Cassazione, con la sent. 24157/2015, un’affermazione l’ha fatta, anche se tanto generica da rivelarsi ininfluente. È scritto nella sentenza: «dunque, è innegabile che il nuovo testo dell'art. 18 legge n. 300/70, come novellato dall’art. 1 legge n. 92/12, trovi applicazione ratione temporis al licenziamento per cui è processo e ciò a prescindere dalle iniziative normative di armonizzazione previste dalla legge cd. Fornero di cui parla l’impugnata sentenza». Solo quattro righe, senza altra motivazione oltre quella sintetizzata dall’inizio «è innegabile».

In effetti, oltre le quattro righe di non-motivazione, la Cassazione ha voluto dire semplicemente che nel caso di specie il licenziamento era comunque nullo anche ad applicare la “legge Fornero” [e, bisogna aggiungere, anche ad applicare il Jobs Act]. Risultava infatti violato l’art. 55-bis del testo unico del lavoro pubblico (D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165), per cui tutto il procedimento disciplinare è effettuato per le sanzioni più gravi dall’«ufficio competente per i procedimenti disciplinari» (u.c.s.d.), individuato in precedenza da ciascuna amministrazione secondo il proprio ordinamento. Nella specie di Cass. 24157/2015, poiché la procedura dell’«ufficio competente per i procedimenti disciplinari» è risultata violata, il licenziamento era nullo per violazione dell’art. 55-bis del D.Lgs. 165/2001, in combinato disposto con l’art. 1418 comma 1 c.c.

La Cassazione dice allora con la sentenza 24157/2015 – ma solo per un dirigente – che il licenziamento in violazione dell’art. 55-bis del D.Lgs. 165/2001 comporterebbe il diritto alla reintegrazione e ad esso non sarebbe stato applicabile comunque la “legge Fornero” [L. 92/2012 art. 1 comma 42 lett. b), che modifica l’art. 18 comma 7 St. lav.], che prevede una tutela solo indennitaria per i vizi di forma espressamente indicati, fra cui non rientra la violazione dell’art. 55-bis del D.Lgs. 165/2001; anzi, la “legge Fornero” conferma espressamente la reintegrazione “forte” in caso di licenziamento «riconducibile ad altri casi di nullità previsti dalla legge» (art. 18 comma 1 St. lav. novellato dalla L. 92/2012).

Pertanto la Cassazione dice, sempre con la sentenza 24157/2015, che la violazione di norma imperativa (nella specie dell’art. 55-bis del D.Lgs. 165/2001) comporta sempre la reintegrazione, anche ad applicare la “legge Fornero” al lavoro pubblico. Più che applicazione diretta, si dà conferma della reintegrazione «anche ad applicare» la “legge Fornero”.

Riconoscimento implicito della specialità del lavoro pubblico

In definitiva, con la sentenza 24157/2015 la Cassazione, dando applicazione all’art. 55-bis del D.Lgs. 165/2001 dopo la “legge Fornero”, riconosce che al lavoro nelle pubbliche amministrazione si applica un diritto speciale e diverso, rispetto a quello del lavoro privato. Non c’è una privatizzazione e tanto meno un’unificazione.

Non c’è ovviamente traccia, per il licenziamento nel lavoro privato, di una procedura come quella dell’«ufficio competente per i procedimenti disciplinari» posta dall’art. 55-bis del D.Lgs. 165/2001 (il testo originario, sul punto simile, è stato sostituito dall’art. 68 del “decreto Brunetta” e cioè dal D. Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150). La legge sul lavoro pubblico, dopo le prime illusioni, resta sempre profondamente separata rispetto a quella del lavoro privato ed anzi tende a diventare sempre più speciale.

La necessità che il procedimento che porta al licenziamento avvenga a pena di nullità attraverso l’«ufficio competente per i procedimenti disciplinari» (art. 55-bis del D.Lgs. 165/2001) è una garanzia importante, a rischio di diventare sorpassata se si accettasse una riduzione ad unità attraverso la “legge Fornero”. L’importanza della norma fu subito notata (M. Miscione, Nel lavoro pubblico la mancata individuazione dell’ufficio competente rende illegittima la sanzione, in Lav. giur., 1999, n. 4, 731) ed accolta dalla Cassazione (Cass., 5 febbraio 2004, n. 2168, in Mass. giur. lav., 2004, 528).

In effetti tutto il procedimento del licenziamento nel lavoro pubblico è speciale e, anche se accomunato rispetto al lavoro privato dall’«art. 18» St. lav., la comunanza è solo apparente, perché l’«art. 18» del pubblico è molto diverso rispetto al privato.

Basta pensare che nel privato i dirigenti non hanno tutela di legge contro i licenziamenti, mentre nel pubblico la Cassazione ha introdotto la norma non-scritta, ma sempre applicata, per cui l’«art. 18» si applica anche ai dirigenti (Cass., 1° febbraio 2007, n. 2233, in Lav. giur., 2007, n. 9, 895); comunque per i dirigenti pubblici ci sono le clausole del contratto collettivo nazionale, con efficacia “erga omnes” simile alla legge, che prevede una reintegrazione opzionale sempre molto diversa rispetto alla legge. Nel caso di specie di Cass. 24157/2015, qui esaminata, il licenziamento riguardava proprio un dirigente, che non avrebbe avuto diritto alla reintegrazione in base al solo «art. 18» se si fosse applicata la legge del lavoro privato; invece la Cassazione ha riconosciuto pacificamente la reintegrazione, come se fosse naturale (ma rimane la vaga sensazione che i giudici non se ne siano accorti).

Disciplina sistematica per i pubblici dipendenti ma applicabile in fatto il “rito Fornero”

Davvero è impensabile che il complesso normativo dei licenziamenti nel lavoro pubblico sia sostituito con quattro righe, premesse da un generico «è innegabile», dalle norme profondamente diverse del lavoro privato. Anche dopo la “legge Fornero” e, bisogna aggiungere, dopo il Jobs Act per i dipendenti pubblici resta una disciplina sistematica, posta con razionalità in particolare dal “decreto Brunetta”: restano due normative diverse sui licenziamenti, anche se chiamate in parte con lo stesso nome, in cui quella del lavoro pubblico è molto più rigorosa per entrambe le parti (M. Miscione, Il licenziamento ed il rito del lavoro nelle pubbliche amministrazioni, in Giur. it., 2014, n. 2).

Meglio, la parte processuale introdotta dall’art. 1 commi 47-69 della L. 92/2012 (“rito Fornero”) s’è rivelata ininfluente, tant’è che, per i neoassunti, è stata abrogata senza rimpianti dal Jobs Act (art. 11 D.Lgs. 23/2015): realisticamente, di fatto, si applica al lavoro pubblico.

La disciplina sostanziale dei licenziamenti prevista per il lavoro privato è tutto un altro mondo, rispetto al lavoro pubblico, che non può essere liquidato con un generico «è innegabile».

Necesse est enim ut veniant scandala

La colpa però è del legislatore, che continua a non dire espressamente se la normativa dei licenziamenti dei privati debba essere applicata o no anche ai lavoratori pubblici. S’era tentato di superare le ambiguità della “legge Fornero” con una conferenza-stampa di fine anno, che è metodo futile oltre che incongruo (M. Miscione, Il licenziamento ed il rito del lavoro nelle pubbliche amministrazioni, in Giur. it., 2014, n. 2). Con le “tutele crescenti” del Jobs Act s’è usato lo stesso metodo futile, forse per l’incapacità di decidere, e l’unico aggancio normativo è che si sarebbe voluta implicitamente un’esclusione, avendo nominato nel campo di applicazione anche i «quadri» (art. 1 comma 1 D.Lgs. 4 marzo 2015, n. 23) inesistenti nel lavoro pubblico. Troppo poco per dare certezze.

L’errore della “legge Fornero”, ripetuto con il Jobs Act, è dunque quello dell’incertezza. Nei giornali dell’8 dicembre 2015 s’è letto però che, proprio per far fronte alla sentenza 24157/2015 della Cassazione, il Governo starebbe preparando una legge per escludere espressamente i lavoratori della pubblica amministrazione dalle norme sui licenziamenti del lavoro privato. Sembrerebbe così che una sentenza, con quattro righe generiche, riesca a smuovere il legislatore per dare finalmente certezza, al di là di inutili giochi, per lo più verbali, del meglio o peggio. Come dire: necesse est enim ut veniant scandala (Vangelo di Matteo, 18.7) nel senso che a volte per una giusta reazione o per far emergere un problema è necessario un evento oltre l’usuale.

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