giovedì 4 maggio 2017

In vigore la nuova direttiva europea di contrasto al terrorismo

Approvata il 15 marzo 2017, la dir. 2017/541/UE del Parlamento europeo e del Consiglio dell’Unione europea sostituisce la precedente decisione quadro 2002/475/GAI e contempla tre categorie di fatti – i «reati di terrorismo», i «reati riconducibili a un gruppo terroristico», e i «reati connessi ad attività terroristiche» – che dovranno essere previsti, ove già non lo siano, come fattispecie punibili negli ordinamenti degli Stati membri. Uno spazio particolare è riservato alla disciplina a favore delle vittime del terrorismo, in continuità con la dir. 2012/29/UE. Il termine di attuazione per gli Stati membri è fissato per l’8 settembre 2018.
La dir. 2017/541/UE si articola in 6 titoli e in 30 articoli, anticipati da un ampio preambolo che ribadisce gli obiettivi perseguiti dall’Unione nella prevenzione e nella repressione del terrorismo internazionale.
Obiettivo della direttiva è innanzitutto far fronte ai fenomeni dei foreign fighters e del finanziamento del terrorismo, secondo quanto già da tempo compiuto sia nell’ambito delle Nazioni Unite con la risoluzione del Consiglio di Sicurezza n. 2178/2014 sia nell’ambito degli Stati che fanno parte del Consiglio d’Europa, con la Convenzione di Varsavia contro il terrorismo (2005) e con il Protocollo addizionale del 22 ottobre 2015.
Nel perseguire tali finalità di tutela, la dir. 2017/541 si pone in continuità in particolare con quattro precedenti fonti dell’Unione: la dec. quadro 2002/475/GAI (che dalla stessa dir. n. 541 è sostituita); la dec. quadro 2005/671/GAI (che sulla fonte del 2002 era intervenuta, modificandola); la dir. 2012/29/UE in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato; infine, con la recente dir. 2015/849/UE in materia di prevenzione del finanziamento al terrorismo.
Di seguito si prenderanno in esame le principali norme di natura penalistica, per concludere con un richiamo alla disciplina dettata a tutela delle vittime.
La tripartizione tra «reati di terrorismo», «reati riconducibili al gruppo terroristico» (Titolo II dir. 2017/541) e «reati connessi ad attività terroristiche» (Titolo III dir. 2017/541)
Riprendendo quando già era previsto dalla dec. quadro 2002/475/GAI, modificata dalla dec. quadro 2008/919/GAI, la direttiva dello scorso marzo distingue tre tipologie di fatti di terrorismo che devono essere puniti da norme penali interne.
Le previsioni fino ad oggi vigenti (così come dettate, da ultimo, dalla fonte eurounitaria del 2008) sono ulteriormente ampliate e obbligano gli Stati membri a sanzionare i «reati di terrorismo», i «reati riconducibili al gruppo terroristico» e i «reati connessi ad attività terroristiche».
Il primo gruppo di fatti punibili, costituito, come si è detto, dai «reati di terrorismo» in senso stretto (art. 3, par. 1), comprende la seguente elencazione:
a) attentati alla vita di una persona che possono causarne il decesso;
b) attentati all’integrità fisica di una persona;
c) sequestro di persona o cattura di ostaggi;
d) distruzioni di vasta portata di strutture governative o pubbliche, sistemi di trasporto, infrastrutture, compresi i sistemi informatici, piattaforme fisse situate sulla piattaforma continentale ovvero di luoghi pubblici o di proprietà private che possono mettere in pericolo vite umane o causare perdite economiche considerevoli;
e) sequestro di aeromobili o navi o di altri mezzi di trasporto collettivo di passeggeri o di trasporto di merci;
f) fabbricazione, detenzione, acquisto, trasporto, fornitura o uso di esplosivi o armi da fuoco, comprese armi chimiche, biologiche, radiologiche o nucleari, nonché ricerca e sviluppo di armi chimiche, biologiche, radiologiche o nucleari;
g) rilascio di sostanze pericolose, incendi, inondazioni o esplosioni i cui effetti mettano in pericolo vite umane;
h) manomissione o interruzione della fornitura di acqua, energia o altre risorse naturali fondamentali il cui effetto metta in pericolo vite umane;
i) interferenza illecita relativamente ai sistemi di informazione, ai sensi dell’art. 4 dir. 2013/40/UE (relativa agli attacchi contro i sistemi di informazione) nei casi in cui si applica l’art. 9, par. 3 o l’art. 9, par. 4, lett. b) o c), dir. 2013/40 e interferenza illecita relativamente ai dati, di cui all’art. 5 nei casi in cui si applica l’art. 9, par. 4, lett. c), dir. 2013/40.
Gli atti ora elencati, per essere punibili, devono essere in grado, per il loro carattere di offensività o per il contesto in cui sono commessi, di arrecare un grave danno ad un paese o ad un’organizzazione internazionale. Ai sensi dell’art. 3, par. 1, lett. j), inoltre, non rilevano come reato solo gli atti consumanti (di cui alle lett. a-i), ma anche la minaccia di commissione degli stessi.
La categoria dei «reati di terrorismo» è costruita ricorrendo ad un modello di tecnica normativa che si struttura su tre elementi, come emerge dallo stesso art. 3, par. 1. Anzitutto la tipizzazione dei fatti punibili avviene, come si è appena visto, per elencazione (che è da ritenersi tassativa); quindi, così come prescritto nell’art. 270-sexies c.p., si richiede un requisito (selettivo) di offensività “qualificata”, nel senso che deve trattarsi di fatti che «per la loro natura o per il contesto in cui si situano, possono arrecare grave danno a un paese o a un’organizzazione internazionale». Infine, deve realizzarsi un requisito di tipo soggettivo: la condotta è punibile se è perpetrata per uno dei seguenti scopi (art. 3, par. 2): «a) intimidire gravemente la popolazione; b) costringere indebitamente i poteri pubblici o un’organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto; c) destabilizzare gravemente o distruggere le strutture politiche, costituzionali, economiche o sociali fondamentali di un paese o di un’organizzazione internazionale».
Il secondo gruppo di atti contemplati dalla direttiva, che devono essere puniti dagli Stati membri, è rappresentato da «reati riconducibili a un gruppo terroristico» (già considerati dall’art. 2, dec. quadro 2002/475). Sotto tale dizione, l’art. 4 dir. considera le ipotesi di a) direzione di un gruppo terroristico; b) partecipazione alle attività di un gruppo terroristico. Ai fini della punibilità è sufficiente fornire al gruppo informazioni, mezzi materiali o qualsiasi forma di finanziamento, a condizione che via sia consapevolezza che tali sussidi contribuiranno al compimento delle attività criminose del gruppo terroristico.
Si tratta di condotte sussumibili nella disciplina interna sotto l’art. 270-bis c.p. ed eventualmente sotto l’art. 270-ter c.p.
La dir. definisce «gruppo terroristico» l’«associazione strutturata di più di due persone, stabile nel tempo, che agisce in modo concertato allo scopo di commettere reati di terrorismo». A sua volta per «associazione strutturata» deve intendersi l’associazione che non si è costituita per la commissione estemporanea di un reato, pur non richiedendosi necessariamente ruoli formalmente definiti per i suoi membri, continuità nella composizione o struttura articolata (art. 2, n. 3).
Il gruppo terroristico pertanto richiede, per essere tale, sia l’elemento dell’organizzazione (pur senza una definizione formale di ruoli o una struttura articolata, cioè complessa) sia una finalizzazione della propria azione in vista del compimento di reati di terrorismo. L’esistenza dell’organizzazione prescinde poi, come è logico che sia, dall’identità dei suoi membri che può variare nel tempo; per questo non è necessaria la continuità nella composizione.
Il Titolo III dir. 2017/541 racchiude un insieme eterogeneo di condotte sotto la nomenclatura di «reati connessi ad attività terroristiche»; tali attività ancora non si estrinsecano in atti di terrorismo, ma a questi ultimi sono prodromiche.
Il requisito della connessione al terrorismo, ai sensi dell’art. 13 dir., non richiede, tuttavia, né che un atto di terrorismo sia commesso né che sussista necessariamente un collegamento con un reato di terrorismo elencato nella direttiva.
Sebbene la norma sulla connessione ora richiamata sia riferita, ex art. 13 dir., ai reati previsti dagli artt. 5 (provocazione), 6 (reclutamento), 7 (addestramento attivo), 8 (addestramento passivo), 9 (viaggi a fini terroristici), 10 (organizzazione e agevolazione di viaggi terroristici) e 12 (altri reati connessi al terrorismo), la direttiva, con riferimento ad alcune specifiche figure di reato, prevede che il collegamento non debba sussistere con un atto terroristico tout court, ma specificamente con un reato di terrorismo di cui all’art. 3 o con un reato riconducibile ad un gruppo terroristico ex art. 4 dir.
È quanto si richiede, per cominciare, per la «provocazione» (art. 5 dir.), la quale consiste, appunto, nella diffusione o divulgazione pubblica di una comunicazione (con o senza l’ausilio della rete) istigativa, diretta o indiretta, alla commissione di uno dei reati elencati all’art. 3 dir., rispetto a cui si richiede espressamente l’insorgere di una situazione di pericolo. Lo stesso art. 5 qualifica come condotta istigativa l’apologia di terrorismo. A parte la previsione strettamente penalistica di cui si è ora detto, la dir. prevede, all’art. 21, che gli Stati membri si muniscano di strumenti normativi che consentano la rimozione dei contenuti diffusi nella rete con cui si realizza la condotta di provocazione.
L’ordinamento interno sanziona la pubblica istigazione al terrorismo all’art. 414 c.p.; le misure di controllo della rete e di rimozione di contenuti lato sensu di matrice terroristica sono dettate invece dal d.l. n. 7/2015 conv. con l. 43/2015.
La seconda fattispecie di reato in connessione al terrorismo è il «reclutamento» (art. 6 dir.). Nonostante l’articolo sia rubricato «recruitment for terrorism», il fatto punibile consiste nel sollecitare un’altra persona a commettere, anche a titolo di concorso, i reati di cui all’art. 3, par. 1 (cioè i «reati di terrorismo») e di cui all’art. 4 (cioè i «reati riconducibili al gruppo terroristico»). Il reclutamento è quindi, per usare categorie penalistiche interne, una condotta di istigazione morale o di altrui determinazione alla commissione di un reato rientrante in una delle altre due categorie previste in direttiva. Per tale motivo, a parere di chi scrive, la previsione risulta ultronea rispetto alla clausola generale contenuta nell’art. 14, par. 2, dir. che sancisce la punibilità dell’istigazione alla commissione di tutti i reati previsti dall’art. 3 all’art. 12.
Con riferimento alla figura delittuosa in esame, si osservi inoltre, come già per il reato di pubblica provocazione di cui all’art. 5, che la connessione deve sussistere, diversamente da quanto prevede in via generale l’art. 13 dir., con un reato di terrorismo specificamente compreso nell’elenco dell’art. 3 o nell’art. 4.
Anche con riferimento a questa figura criminosa, l’ordinamento italiano fornisce ampia tutela sotto l’art. 302 c.p. che punisce l’istigazione alla commissione, tra gli altri, dei delitti di terrorismo. Laddove si intenda il reato di recruitment previsto in direttiva come ipotesi non di istigazione, ma di arruolamento, vi provvede comunque l’art. 270-quater c.p.
Il terzo e il quarto reato connessi ad attività terroristiche sono rispettivamente la «fornitura di addestramento a fini terroristici» (art. 7 dir.), vale a dire l’addestramento attivo al terrorismo, e la «ricezione di addestramento a fini terroristici» (art. 8 dir.), vale a dire l’addestramento passivo. Quest’ultimo non era ancora previsto dalla dec. quadro 2002/475, neppure dopo la modifica del 2008.
L’addestramento attivo consiste nell’impartire istruzioni per la fabbricazione o l’uso di esplosivi, armi da fuoco o altre armi o sostanze nocive o pericolose ovvero altre tecniche o metodi specifici al fine di commettere o contribuire alla commissione di uno dei reati di cui all’art. 3, par. 1, lett. da a) a i), nella consapevolezza che le competenze trasmesse sono destinate ad essere utilizzate a tale scopo. L’addestramento passivo consiste nel ricevere tali istruzioni al fine di commettere o di contribuire alla commissione di uno dei reati di cui all’art. 3, par. 1, dir.
Si tratta di due ipotesi delittuose punite entrambe in Italia dall’art. 270-quinquies c.p.
Nel prosieguo dell’elencazione dei «reati connessi al terrorismo», la dir. 2017/541 inserisce i viaggi con fini terroristici (art. 9), l’organizzazione e l’agevolazione degli stessi (art. 10) e il finanziamento del terrorismo (art. 11).
Il viaggio ha finalità terroristica se è compiuto per recarsi in un altro paese da quello di provenienza al fine di commettere (anche in via concorsuale) un reato di terrorismo di cui all’art. 3 dir.; al fine di partecipare alle attività di un gruppo terroristico o, ancora, al fine, di impartire o ricevere un addestramento (ex art. 7 e 8 dir.). L’art. 9, par. 2, sancisce che sia punito sia il fatto di recarsi nello Stato membro per finalità di terrorismo, sia il fatto di compiere atti terroristici preparatori da parte di chi è già entrato nello Stato membro per finalità terroristiche.
Come già previsto dalle fonti internazionali, l’art. 10 individua quali condotte punibili «gli atti connessi all’organizzazione o agevolazione del viaggio» del foreign fighter. All’art. 11 è la volta del finanziamento del terrorismo integrato dalla fornitura e dalla raccolta (diretta o indiretta) di capitali affinché gli stessi siano usati o per la commissione o per contribuire alla commissione di un qualsiasi reato tra quelli elencati agli artt. 3-10 dir. Nella disciplina interna provvedono a punire i fatti di cui agli artt. 9, 10 e 11 dir. rispettivamente gli artt. 270-quater, 2° co., 270-quater.1 e 270-quinquies.1 c.p.
Infine, l’art. 12 dir. completa l’elenco dei «reati connessi al terrorismo». Sono tali:
a) il furto e b) l’estorsione commessi allo scopo di commettere uno dei reati di cui all’art. 3;
c) la produzione o l’utilizzo di falsi documenti amministrativi allo scopo di commettere uno dei reati di cui all’art. 3, par. 1, lett. da a) a i), all’art. 4, lett. b), e all’art. 9.
Gli artt. 24-26 dir. dettano specifiche norme di tutela delle vittime del terrorismo, rispetto alle quali già la dir. 2012/29/UE riconosceva la necessità «… di un’attenzione, un’assistenza e una protezione speciali, a motivo della particolare natura del reato commesso nei loro riguardi. Le vittime del terrorismo possono trovarsi particolarmente esposte all’opinione pubblica e hanno spesso bisogno di riconoscimento sociale e di essere trattate in modo rispettoso dalla società. Gli Stati membri dovrebbero pertanto tenere particolarmente conto delle necessità delle vittime del terrorismo e cercare di tutelarne la dignità e la sicurezza».
Le misure a favore delle vittime disciplinate dalla dir. dello scorso marzo non possono limitare quelle già previste dalla dir. 2012/29, ma esclusivamente aggiungersi ad esse (in tal senso espressamente dispone l’art. 24, par. 7, dir.).
I servizi di sostegno da attivarsi a favore delle vittime devono articolarsi lungo tre direttrici (v. art. 24, par. 3, dir.):
a) sostegno emotivo e psicologico;
b) consulenza giuridica, pratica o finanziaria, compreso il diritto all’informazione di cui all’art. 26;
c) assistenza per le richieste di indennizzo.
Altre tipologie di misure riguardano la tutela della salute mediante l’accesso a cure mediche adeguate (art. 24, par. 5) e la partecipazione sicura al processo (artt. 24, par. 6, 25 dir.) che deve essere garantita immediatamente dopo l’attentato terroristico e per tutto il tempo necessario. Gli Stati membri conservano il diritto di organizzare la somministrazione delle cure mediche alle vittime del terrorismo in funzione dei sistemi sanitari nazionali.
Da ultimo si segnala che l’art. 26 dir., al fine di garantire un’omogeneità di tutela, sancisce che le vittime residenti in uno Stato membro diverso da quello in cui è stato commesso l’atto di terrorismo, abbiano comunque accesso alle informazioni sui loro diritti, sui servizi di sostegno e sui regimi di indennizzo attivi nello Stato membro, in cui il reato di terrorismo è stato commesso.

Fonte:www.quotidianogiuridico.it/In vigore la nuova direttiva europea di contrasto al terrorismo | Quotidiano Giuridico

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