martedì 19 aprile 2016

La riforma costituzionale del 2016 conclude il suo iter parlamentare

Il 12 aprile 2016 si è concluso a due anni dal suo inizio il cammino parlamentare del progetto di revisione costituzionale presentato in Parlamento dal governo Renzi nel marzo 2014. Il Testo di legge costituzionale (Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione) è stato approvato in seconda votazione a maggioranza assoluta, ma inferiore ai due terzi dei membri di ciascuna Camera e dovrà pertanto essere sottoposto a referendum confermativo. Ecco cosa prevede la riforma costituzionale.
1. Il 12 aprile 2016 la Camera dei deputati ha approvato con 361 voti favorevoli e 7 contrari il progetto di revisione costituzionale presentato in Parlamento dal governo Renzi nel marzo 2014, che ha pertanto concluso il suo lungo cammino parlamentare. Si è trattato di un cammino piuttosto accidentato, ostacolato da una opposizione “di principio” delle forze parlamentari di estrema sinistra, di una parte del centro-destra (che peraltro sul punto non è stato né compatto né costante nelle sue determinazioni) e del Movimento cinquestelle; al tempo stesso la riforma è stata fortemente voluta dal governo e dalla sua maggioranza, malgrado non poche resistenze interne, provenienti soprattutto dalla minoranza PD. Per questo motivo, la conclusione dei lavori parlamentari sulla riforma non significa necessariamente che essa entrerà in vigore: sarà decisivo, infatti, il referendum confermativo che si terrà su di essa dopo l’estate e il cui esito non appare per il momento scontato. Al fine di consentire la presentazione delle richieste di referendum la delibera legislativa di revisione costituzionale è stata pubblicata il 15 aprile sulla Gazzetta ufficiale.
In ogni caso, una tappa si è conclusa il 12 aprile, nell’attesa della pronuncia dei cittadini elettori. Si tratta di una tappa di un percorso – quello della riforma della parte organizzativa della Costituzione italiana – assai lungo e per nulla lineare, le cui origini possono essere fatte risalire per lo meno agli anni ottanta del secolo scorso. Ed è forse utile, in questa sede, provare a periodizzare la storia del dibattito sulle riforme in Italia, suddividendolo in tre fasi.
La prima comprende il periodo che va dal “decalogo Spadolini” (1982) alle elezioni del 1994, nel quale il tema centrale era la razionalizzazione del regime parlamentare, al fine di agevolarne efficienza e stabilità, con l’obiettivo di adempiere alla promessa non mantenuta dalla Costituente con l’ordine del giorno Perassi. L’agenda delle riforme riguardava allora solo la forma di governo – e fra l’altro l’assetto del bicameralismo – e la legge elettorale, per lo più concepita come strumento di razionalizzazione del regime parlamentare.
La seconda fase fu aperta dalla dichiarazione dei vincitori delle elezioni del 1994, gli on. Berlusconi, Fini e Bossi, che il 1° aprile 1994 annunciarono l’intenzione di promuovere una radicale riscrittura della Costituzione, riformandola in senso presidenziale e federale. Questa fase, caratterizzata da un confronto politico sull’impianto complessivo della Carta costituzionale del 1947, che era contestata nel suo insieme, si concluse con la sconfitta della riforma costituzionale del centro-destra nel referendum del 25 e 26 giugno 2006.
La terza fase coincide con la XV, la XVI e la XVII legislatura, durante le quali il dibattito è rientrato nell’alveo della razionalizzazione della forma di governo e della riforma del bicameralismo (con l’aggiunta del tema della correzione del titolo V, generato dal boicottaggio e dal fallimento della riforma costituzionale del 2001). In quest’ottica si collocano la c.d. bozza Violante, il c.d. “ABC costituzionale” della XVI legislatura, la relazione della Commissione di esperti nominata dal Governo Letta e, da ultimo, la riforma costituzionale Renzi-Boschi.
Quest’ultima, malgrado la sua ampiezza in termini di numero di articoli modificati (un numero elevato, anche a causa di esigenze di coordinamento testuale imposto dalla riforma del bicameralismo), non è una “grande riforma” nel senso a suo tempo usato da Gianfranco Miglio, in quanto non altera l’impianto di fondo della Carta costituzionale. Essa è piuttosto una “manutenzione costituzionale straordinaria”, imposta dall’inerzia in quella essenziale attività di aggiornamento di un testo costituzionale, che serve a preservarne l’attualità, svecchiandolo riguardo ai suoi profili superati e adeguandolo ai tempi.
2. I contenuti della riforma costituzionale Renzi-Boschi possono forse essere schematizzati mettendo in evidenza da un lato una pars destruens, che essa contiene e, in positivo, cinque grandi assi tematici, fra loro distinti, ma al tempo stesso strettamente connessi (almeno per quanto riguarda i primi tre), in cui la riforma stessa si articola.
Il primo contenuto ha carattere anzitutto “negativo”, nel senso che rimuove una parte antiquata della Costituzione vigente: il bicameralismo perfetto e paritario nel rapporto fiduciario e nella legislazione. Si tratta di un sistema superato dalla storia, oggi previsto (fra i regimi parlamentari) solo in Italia. Il bicameralismo paritario rischia di essere devastante in presenza di qualsiasi sistema elettorale che non sia un proporzionale puro (le due Camere potrebbero avere maggioranze diverse, come nel 1994, nel 2006 e, soprattutto, nel 2013), in assenza di partiti solidi ed organizzati come quelli presenti in Italia prima del 1994 e nel contesto di una cultura politica maggioritaria (che rende le forze politiche poco disponibili al compromesso e rende più ardua la formazione di coalizioni).
3. La seconda innovazione contenuta nella riforma consiste nella direzione in cui il superamento del bicameralismo perfetto viene realizzato: quella della trasformazione del Senato in una Camera delle autonomie territoriali. Il Senato disegnato dalla riforma, infatti, oltre a non avere più – come si diceva poco sopra – una posizione paritaria con la Camera dei deputati riguardo alla funzione legislativa e a quella di indirizzo politico, non sarà più eletto a suffragio diretto e (quasi) universale, come previsto dalla Costituzione vigente, ma sarà eletto per 95 dei suoi 100 componenti dai Consigli regionali: 74 di tali componenti dovranno essere scelti fra i consiglieri stessi, mentre 21 dovranno essere eletti fra i sindaci, con una distribuzione dei senatori fra le diverse Regioni che assegna a ciascuna di esse almeno due senatori (un sindaco e un consigliere regionale) ed inoltre un numero supplementare di senatori in proporzione alla popolazione.
La finalità della creazione di un Senato delle autonomie sta nella predisposizione di un raccordo fra il Parlamento nazionale e le istituzioni territoriali autonome, in modo da dare a queste ultime una “voce” nel procedimento di formazione della legge statale, secondo una prospettiva di riforma più volte invocata – soprattutto in dottrina – nel corso del dopoguerra, e in particolare negli ultimi 40 anni. Tuttavia, alcuni profili del modello di Senato delle regioni realizzato dalla riforma sono stati oggetto di critiche non infondate: è il caso della presenza in Senato non solo di consiglieri regionali, ma anche dei sindaci (e ancor più dei cinque senatori di nomina presidenziale, che non appare sorretta da adeguata giustificazione), dello squilibrio eccessivo nel numero dei senatori a vantaggio delle Regioni più popolose, e di alcune scelte mancate che avrebbero forse potuto caratterizzare in maniera più chiara la rappresentanza delle autonomie da parte del Senato. In effetti la riforma costituzionale ha delineato solo in parte il “volto” del nuovo Senato, che per alcuni aspetti sembra essere ancora una “pagina bianca”, che dovrà essere scritta in futuro: saranno decisivi, a questo proposito, la legge elettorale e il regolamento del nuovo Senato nonché, per quanto concerne la prassi che si genererà se la riforma entrerà in vigore, la scelta del primo presidente dell’Assemblea di Palazzo Madama, oltre all’approccio dei partiti politici e dei Consigli regionali al lavoro senatoriale e al rapporto che verrà costruito col “sistema delle conferenze” (che deve a mio avviso essere preservato, ma che andrà coordinato con il nuovo Senato).
Particolarmente criticabile, inoltre, in quanto fonte di incertezza sulla stessa forma di elezione del Senato è quel passaggio dell’art. 57, 5° comma, ove – a seguito di un emendamento reso necessario per fronteggiare le pressioni della minoranza PD in favore del mantenimento di un Senato eletto a suffragio universale – è stabilito che i senatori sono eletti dai Consigli regionali “in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi”. In tal modo si è introdotta una ibridazione fra la scelta centrale della riforma costituzionale – un Senato rappresentativo delle istituzioni territoriali – e l’idea di una Camera delle autonomie eletta a suffragio universale (che non costituisce la forma tecnicamente più adeguata per rappresentare le istituzioni territoriali autonome).
Nel complesso, tuttavia, queste incertezze del testo della riforma non sono tali da far venir meno la scelta di fondo della Camera delle autonomie territoriali all’interno di un bicameralismo non più paritario. Una scelta che appare funzionale rispetto alle caratteristiche del sistema regionale italiano, nel quale l’assenza di una Camera delle autonomie era l’anello mancante nell’articolazione fra poteri centrali e poteri locali.
4. Il ruolo di “connettore” fra Stato e autonomie territoriali che la riforma attribuisce al Senato si manifesta in vario modo, ma riguarda anzitutto l’esercizio della funzione legislativa: il Senato, infatti, continuerà a prendere parte a tale funzione – la più importante funzione di un parlamento – ma ciò avverrà con un ruolo ben diverso da quello attuale, in virtù del quale il Senato vanta un potere di co-decisione paritaria su qualsiasi legge, ordinaria o costituzionale.
Il nuovo procedimento legislativo, disegnato nell’art. 70, distingue invece fra una serie di leggi “bicamerali” per le quali sopravviverebbe il sistema attuale di codecisione paritaria (fra queste leggi, oltre a quelle di revisione costituzionale, vanno menzionate quelle di approvazione dei trattati in materia di Unione europea, quelle relative ai referendum e ad altre forme di consultazione popolare, le leggi in alcune materie relative ai rapporti fra Stato e autonomie territoriali, oltre che al Senato e quelle relative alle minoranze linguistiche). In tutti gli altri casi, invece, il procedimento legislativo inizierebbe necessariamente alla Camera, cui spetterebbe il potere di approvare la legge.
Il Senato potrebbe quindi chiedere – su iniziativa di un terzo dei suoi componenti – di riesaminare il disegno di legge approvato dalla Camera (c.d. potere di richiamo) e potrebbe approvare “proposte di modificazione” entro un termine breve.
Dopo la pronuncia del Senato (o decorso inutilmente il termine per essa senza che il Senato si sia pronunciato), la Camera potrebbe approvare in via definitiva la legge, anche prescindendo dai rilievi del Senato.
Per le leggi di bilancio e per le leggi di esercizio della clausola di supremazia, l’esame del Senato sarebbe necessario (non eventuale come nell’ipotesi generale), ma la Camera potrebbe comunque pronunciarsi in via definitiva anche prescindendo dal parere del Senato.
5. La quarta colonna portante della riforma è il nuovo titolo V della parte II della Costituzione, almeno per quanto riguarda il riparto di competenze legislative fra Stato e Regioni. Da questo punto di vista, l’art. 117, che disciplina tale riparto, è stato oggetto di una riscrittura complessiva, ispirata nel suo complesso da un chiaro disegno ricentralizzatore.
La riforma, infatti, non si è limitata ad una correzione delle ormai note lacune degli elenchi di materie di competenza legislativa statale, ma ha fatto almeno tre scelte di portata strategica (nessuna delle quali, a nostro avviso, è stata meditata con l’attenzione che sarebbe stata necessaria):
a) è stata soppressa la competenza legislativa concorrente e le relative materie sono state spostate nell’elenco delle competenze esclusive statali o nella sfera della potestà residuale regionale;
b) ben 21 materie sono state aggiunte all’elenco delle competenze legislative statali;
c) allo Stato è stata infine riconosciuta la potestà di adottare leggi anche fuori materia, avvalendosi della cosiddetta clausola di supremazia o di esercizio, qualora siano in gioco esigenze di tutela dell’interesse nazionale o dell’unità giuridica ed economica su tutto il territorio della Repubblica.
Al tempo stesso è mancata un’accurata analisi dell’esatta portata di ciascuna materia elencata in Costituzione, con il rischio che si ripeta quanto è già accaduto negli ultimi quindici anni, vale a dire l’incertezza sul senso degli elenchi materiali riportati in Costituzione.
Il senso complessivo della riforma è un netto riaccentramento legislativo rispetto al titolo V approvato nel 2001, del resto in continuità con lo Zeitgeist degli ultimi anni, già ben visibile in alcuni interventi normativi e progetti di legge dell’ultima fase del IV governo Berlusconi e del governo Monti. Questo limite della riforma è in parte attenuato dal raffronto fra di esso e la Verfassungswirkilchkeit, come risultante dal combinato disposto fra il basso profilo politico delle Regioni, la legislazione statale e l’antiregionalismo della giurisprudenza costituzionale, che, nel loro insieme, hanno quasi del tutto svuotato il riparto di competenze legislative previsto dall’art. 117 Cost.
A ciò deve aggiungersi che il riaccentramento legislativo non opera per tutte le Regioni: le Regioni speciali sono state infatti sottratte all’operatività della riforma del titolo V, mediante l’art. 38 della legge costituzionale Renzi-Boschi, con la conseguenza che la divaricazione fra la condizione giuridica delle Regioni ordinarie e quella delle Regioni speciali, già oggi per molti aspetti criticabile, rischia di assumere dimensioni non più sostenibili.
La spinta riaccentratrice che pervade la riforma non si è tuttavia spinta oltre il riparto di competenze legislative e non si è estesa all’amministrazione, atteso che l’art. 118 della Costituzione è rimasto quasi del tutto immutato. Del resto sia tale disposizione, sia l’art. 119 abbisognano tuttora di un coerente processo attuativo.
6. Il quinto pilastro della riforma è connesso a qualcosa che sta fuori da essa, ma che ad essa è strettamente connesso: la legge elettorale per la Camera dei deputati (l. n. 52/2015, c.d. Italicum). La connessione è duplice: da un lato la legge elettorale regola solo il sistema di elezione della Camera, presupponendo che la riforma del Senato non renda più necessario il voto di fiducia di quest’ultimo al Governo e che dunque l’esecutivo possa fondarsi sulla sola maggioranza della Camera bassa, come accade in tutti i regimi parlamentari. D’altro lato la riforma non modifica la forma di governo, affidando alla legge elettorale la soluzione dei problemi di governabilità e stabilità.
Tuttavia la connessione fra le due riforme – costituzionale ed elettorale – non esiste solo nella forma di una divisione del lavoro tra di esse, ma anche in quanto la riforma del bicameralismo rafforza la posizione del governo e della sua maggioranza nella Camera, che la legge elettorale aiuta a costruire (mediante il premio di maggioranza ed il doppio turno). Proprio per questo, la stessa riforma Renzi-Boschi contiene alcune norme che sono ispirate alla finalità di irrobustire i contrappesi al circuito governo-maggioranza: la riforma del sistema di elezione del Presidente della Repubblica (per il quale non sarà più possibile, neppure dopo il terzo scrutinio, un’elezione a maggioranza assoluta, ma saranno sempre necessari almeno i tre quindi dei votanti), l’apertura a un rafforzamento degli istituti di democrazia diretta, il controllo preventivo di costituzionalità sulle leggi elettorali (applicabile allo stesso Italicum), il riconoscimento di uno statuto dei diritti delle minoranze e delle opposizioni in Parlamento, oltre ad un rafforzamento degli istituti di partecipazione popolare, peraltro ancora solo abbozzato.
7. L’ultimo punto della riforma Renzi-Boschi rischia di avere carattere meramente populistico, per il modo in cui risponde ad una domanda diffusa, quello della riduzione delle cariche politiche e dei relativi costi.
Vanno in questa direzione la diminuzione del numero dei senatori da 315 a 100, la previsione che la carica di senatore sarà esercitata da soggetti già titolari di altro mandato elettivo e non percepiranno emolumenti ulteriori rispetto a quelli previsti per questo e la soppressione del Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro.
Si tratta di una serie di scelte che non vanno sopravvalutate – in quanto la riduzione dei costi della politica non è certo un valore in sé e istituzioni funzionali sono preferibili a istituzioni disfunzionali, anche se meno costose – ma non è neppure opportuno sottovalutare che le forze politiche, approvando la riforma istituzionale, abbiano inteso adottare un atteggiamento di maggiore umiltà e sobrietà. Di per sé nulla di risolutivo, ma forse un segnale da non trascurare.

Fonte: www.quotidianogiuridico.it//La riforma costituzionale del 2016 conclude il suo iter parlamentare | Quotidiano Giuridico

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